Informe. Propuestas fiscales de la Comisión de Expertos de Transición Energética

El pasado 7 de julio de 2017, el Consejo de Ministros acordó la creación de una Comisión de Expertos que elaborase un informe que analizara las posibles propuestas que permitan contribuir a la definición de la estrategia española para la Transición Energética hacia una economía que apenas emita CO2.

Para elaborar una adecuada estrategia de la descarbonización es exige reflexionar sobre la adecuada formación de los precios en los mercados, la necesaria internalización de los daños ambientales a través de la fiscalidad y sobre el diseño correcto de los peajes de acceso a las redes en los sectores de electricidad y gas.

Tras la exposición y análisis de escenarios energéticos se incluyen una serie de propuestas de política energética que pueden contribuir a facilitar el proceso de transición energética hacia una economía descarbonizada que exigen abordar una reforma fiscal con objetivos medioambientales, pues el sistema fiscal energético actual podría suponer una asignación ineficiente de recursos, ocasionando efectos negativos sobre el bienestar general, pues no se internalizan adecuadamente los costes ambientales de la energía.

Los impuestos autonómicos sobre han generado distorsiones territoriales en el sector que han podido afectar a la competitividad relativa de las instalaciones de generación, por lo que estas propuestas aconsejan la armonización de la fiscalidad energética. Resulta más aconsejable un impuesto estatal sobre las distintas fuentes energéticas que la maraña desigual establecida en el territorio nacional que supone la exigencia desigual por parte de las Comunidades Autónomas de impuestos propios medioambientales sobre dichas fuentes.

Esta reforma fiscal energético-ambiental exige tres medidas fundamentales:

• Sustituir los actuales impuestos que gravan la energía por impuestos que internalicen daños ambientales asociados a la generación y consumo de energía. Para ello proponen dos impuestos que graven tanto las emisiones de CO2 como los daños de otras emisiones contaminantes (SO2, NOx y partículas), que recaerían sobre las instalaciones de generación de electricidad emisoras, así como sobre los consumidores finales de carbón, gas natural y derivados del petróleo.

• Modificar el régimen retributivo de las energías renovables, pues hasta ahora la mayor parte del esfuerzo de financiación de las energías renovables corre a cargo del consumidor de electricidad, lo que podría ser cuestionado desde el punto de vista de su eficiencia, pues distorsiona el precio relativo de la electricidad comparado con cualquier energía sustitutiva, por lo que se propone un recargo para todas las energías no renovables.

• Cada subproducto energético ha de financiar sus propias infraestructuras, de forma que al igual que en la electricidad y del gas, los consumidores financian las correspondientes infraestructuras, las infraestructuras viarias, también deberían ser financiadas por los usuarios mediante un recargo al consumo de gasolina y gasóleo.

De llevarse a cabo una reforma fiscal energética con estas medidas, obtendríamos un impacto positivo sobre el medio ambiente, pues se reducen las emisiones de CO2 (principal gas de efecto invernadero), NOx (principal causa de contaminación de las grandes ciudades), SO2 y partículas y, además:

• Abarataría la factura de la electricidad a hogares e industrias, al disminuir los peajes de acceso (aunque en el mercado mayorista se incrementa a consecuencia del impuesto a las emisiones de CO2, lo que favorece a su vez a las tecnologías de generación de electricidad no carbónicas).

• Elevará las facturas correspondientes a energías fósiles, en especial gas natural, gasolinas, gasóleos, butano y el resto de productos derivados del petróleo, debido al recargo que soportarían para financiar las energías renovables y por el uso de infraestructuras, y los impuestos sobre emisiones

• Tendría un impacto positivo sobre las exportaciones, el PIB y el empleo, como consecuencia del crecimiento de la actividad económica, que a su vez conlleva una mayor recaudación de IRPF e IVA, que se neutralizaría a través de su devolución a todos los hogares por parte del Tesoro.

Financiar desde los Presupuestos los costes de las renovables pasadas, exigiría un reforzamiento de los impuestos medioambientales y un recargo a todas las energías finales, así como un aumento del tipo impositivo del IVA. Si ello no fuera posible, han de buscarse fórmulas que no distorsionen las decisiones de los consumidores y que no induzcan a una sustitución ineficiente de la fuente de energía gravada por otra fuente de energía alternativa.

El análisis evalúa el impacto del cierre de las centrales nucleares (incluyendo un anexo sobre la industria nuclear pues destaca su competitividad y capacidad exportadora, así como su impacto socioeconómico) del mantenimiento total o parcial de la capacidad instalada de las centrales térmicas de carbón, del grado de interconexión con los sistemas eléctricos vecinos interconectados, del nivel de demanda y del grado de penetración de algunas de las nuevas tecnologías limpias. El caso base para 2030 muestra un desacoplamiento muy significativo del crecimiento económico y de la demanda energética. El peso del gas y de las tecnologías renovables, especialmente la fotovoltaica, aumentan de forma muy relevante mientras que la demanda de petróleo se reduce en gran medida. En el escenario central se asume que las centrales nucleares se mantienen en el mix, si bien el carbón desaparece casi por completo.

La Comisión analiza también los peajes de acceso, ya que representan un componente significativo del precio final del suministro eléctrico pagado por el consumidor, y se incluyen otra serie de propuestas para propuestas para mejorar el funcionamiento del mercado eléctrico; el estudio de las señales que permitan asegurar la inversión a largo plazo requerida en el sistema y sobre la generación distribuida y la agregación de la demanda. Resulta necesario que el nuevo mecanismo de capacidad que se establezca en el sistema eléctrico español respete las Directrices de Ayudas de Estado de la UE y esté basado en el uso de mecanismos competitivos para su asignación en los que, a igualdad de precio, de prioridad a las tecnologías bajas en carbono que sean capaces de aportar inercia al sistema eléctrico y no distorsione el funcionamiento del mercado de energía. También se dedica parte del estudio a las redes, pues las interconexiones internacionales eléctricas y gasistas son esenciales para garantizar una integración de los mercados y la creación de un mercado único de la energía a través de la Unión Europea, y también juegan un papel relevante de cara a alcanzar un modelo energético descarbonizado, aportando valor a la seguridad de suministro de los sistemas interconectados.

Junto con las emisiones del sector eléctrico, el otro sector que más contribuye al incremento en las emisiones de gases de efecto invernadero es el transporte, por lo que la Comisión  analiza la evolución del parque de vehículos eléctricos en el contexto de los escenarios planteados aunque bajo una gran incertidumbre, ya que su penetración en el mercado vendrá condicionada sobre todo por su coste y la evolución tecnológica en las baterías , pero también por otras preferencias por la movilidad, el uso más intenso de vehículos compartidos, un aumento de la cuota modal del transporte público, o el alquiler de vehículos u otros medios de transporte por periodos cortos de tiempo pueden afectar también de un modo relevante.

Hasta ahora, los biocarburantes han sido el instrumento en el proceso de descarbonización del transporte, pero ahora la Comisión considera que lo eficiente es financiar renovables eléctricas. Además se debe establecer una estructura de peajes de acceso que favorezca un uso eficiente de la red; fomentar por parte de las corporaciones locales el transporte colectivo en los entornos urbanos que cuenten con sistemas no contaminante; vincular los apoyos a vehículos con energías alternativas a las emisiones de CO2 evitadas; y en tanto no se establezca una fiscalidad  sobre el CO2, el incremento del tipo aplicable al gasóleo e introducir elementos medioambientales en el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica;  deberá garantizar un entorno adecuado para la I+D+i,  y proporcionar apoyo al despliegue de puntos de recarga.

El transporte de mercancías por carretera debe electrificarse y derivarse parte del mismo al ferrocarril. Por otro lado, respecto al transporte marítimo la reforma fiscal debe impulsar el cambio desde los combustibles marítimos tradicionales hacia el gas natural licuado y propone la aplicación al sector de transporte aéreo doméstico una fiscalidad medioambiental.

El otro frente que abre la Comisión es el del ahorro y la eficiencia energética de los edificios, pues el parque de viviendas representa el 31% del consumo final y alrededor del 11% de las emisiones directas de CO2 de origen energético. La Comisión propone impulsar medidas de apoyo, para que el consumidor pueda elegir la alternativa más eficiente e incluir criterios en relación con los consumidores más vulnerables. La descarbonización debe provenir de la reducción del consumo y de la progresiva electrificación, de la mano del autoconsumo eléctrico y de la introducción de renovables eléctricas a nivel centralizado.

Se propone establecer sistemas de financiación complementarios, vía bonificaciones fiscales y aprovechar la reciente guía de Eurostat sobre el cómputo de estas actuaciones a efectos de la Contabilidad Nacional como instrumento para la mejora de la eficiencia energética.

Las directrices plantean la integración de la Transición Justa en las políticas macroeconómicas combinando políticas industriales y sectoriales con inversión de fondos públicos, adecuación de la fiscalidad y promoción de la adaptación de la formación a las nuevas necesidades para hacer frente a la pobreza energética, mediante la renovación del parque de viviendas, y a la aplicación preferente de las actuaciones públicas en materia de ahorro y eficiencia energética a los colectivos más vulnerables.

Finaliza el informe con una serie de recomendaciones y reflexiones de los expertos para la mejora de la gobernanza de la transición energética en España.

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